Faut-il appliquer le DIH aux missions de maintien de la paix ?

En ce 29 mai, Journée internationale des Casques bleus, il est pertinent de se poser la question fondamentale de l’applicabilité du droit international humanitaire (DIH) aux situations impliquant des forces multinationales combattant sous l’étendard d’une organisation internationale et déterminer si ces dernières doivent respecter le DIH ? 

Des contextes de plus en plus violents

Avec pas moins de treize opérations en cours à l’heure où nous écrivons ces lignes, les missions de maintien de la paix des Nations Unies comptent presque 100.000 hommes et femmes déployé·es dans des situations de plus en plus complexes. Présent·es dans des territoires affectés par des conflits armés, les casques bleus se retrouvent souvent en premières lignes et contraints d’utiliser la force. A côté des missions de maintien de la paix des Nations Unies, d’autres formes de coopérations militaires et de forces multinationales sont également déployées dans des contextes de plus en plus violents. On peut notamment penser à l’OTAN, en Afghanistan depuis 2001 ou en Lybie en 2011.

L’applicabilité du DIH aux forces multinationales

En 2015, à l’occasion de la XXXIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) publiait un rapport sur les défis posés par les conflits armés contemporains. En bonne position figurait la question de l’applicabilité du DIH aux forces multinationales et les débats qui l’entourent. Une position défendue étant que la raison d’être et les spécificités de telles forces impliquaient que le DIH ne leur soit pas appliqué. En 2011 par exemple, Ban Ki-moon, alors Secrétaire général des Nations Unies, précisait que l’Opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire (ONUCI) n’était pas partie au conflit, mais que conformément à son mandat, elle avait engagé une action pour se défendre et protéger les civil·es. L’argument étant que le mandat de la force multinationale, déployée au nom de la communauté internationale et en vertu de résolutions du Conseil de sécurité, justifierait que le DIH ne lui soit pas applicable ou lui soit appliqué différemment. Selon Tristan Ferraro, conseiller juridique au CICR, l’approche décrite plus haut est à rejeter : « Le mandat et la légitimité de la mission confiée à une force internationale relèvent du jus ad bellum et n’ont aucune incidence sur l’applicabilité du DIH aux opérations de paix. La légitimité ou l’illégitimité du recours à la force ne saurait exempter l’une des parties, pas même les forces multinationales, de ses obligations en vertu du DIH, ni priver quiconque de la protection offerte par cette branche du droit. Les États ou organisations internationales engagés dans des opérations de paix ne peuvent décréter qu’ils ne sont pas parties à un conflit armé si une évaluation objective de la situation démontre le contraire ». Pour le CICR, les critères pour déterminer si des forces multinationales sont impliquées dans un conflit armé sont  identiques à ceux qui s’appliquent en toute autre situation analogue, que le conflit armé ait un caractère international ou non international.

Identifier les parties au conflit armé

Conformément aux articles 2 et 3 commun des Conventions de Genève de 1949, le DIH s’applique à toute situation de conflit armé international ou non international. L’article 2 commun s’applique « en cas de guerre déclarée ou de tout autre conflit armé surgissant entre deux ou plusieurs des Hautes Parties contractantes », quant à l’article 3 commun, il s’applique « en cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international ». Mais dans le cas d’une force multinationale, qui de l’État contributeur de troupes ou de l’organisation internationale sera considéré comme ‘partie’ au conflit ? En effet, les organisations internationales ne disposent pas de leurs propres forces armées et sont dépendantes des contributions en troupes des États membres. Ceux-ci gardent toujours une certaine autorité sur les troupes qu’ils mettent à disposition de l’organisation. Le DIH imposant des devoirs et limitations à toutes les parties au conflit, répondre à la question de savoir, qui de l’État contributeur ou de l’organisation internationale peut être considéré comme partie au conflit, est primordial.

Contrôle effectif et contrôle global

Une approche permettant d’apporter une solution à ce problème consisterait à lui appliquer les principes dégagés par la Commission du droit international en matière de responsabilité des organisations internationales. Selon l’article 7 du Projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales, publié en 2011 : « Le comportement d’un organe d’un État ou d’un organe ou agent d’une organisation internationale mis à la disposition d’une autre organisation internationale est considéré comme un fait de cette dernière d’après le droit international pour autant qu’elle exerce un contrôle effectif sur ce comportement ». Ainsi, pour déterminer la partie au conflit il faudra déterminer qui de l’État contributeur de troupes ou de l’organisation internationale possède un contrôle effectif sur le contingent. Il est donc important de définir ce contrôle effectif, critère extrêmement rigoureux lorsqu’il est appliqué à la responsabilité des États. Dans un Arrêt du 26 février 2007 (§ 404), la Cour Internationale de Justice (CIJ) a reconnu que la notion de contrôle telle qu’elle est utilisée pour qualifier une situation au regard du DIH est moins rigoureuse que lorsqu’elle est utilisée pour établir la responsabilité pour violation du droit international . En d’autres mots, si en matière de responsabilité c’est la notion de contrôle « effectif » qui est requise, ce sera la notion de contrôle « global » qui sera utilisée pour qualifier une situation en DIH. La détermination des parties au conflit étant un élément essentiel à la qualification d’un conflit armé, l’utilisation du critère de contrôle « global » dans ce cas de figure parait justifiée.

Concernant les opérations de paix des Nations Unies et considérant la structure de commandement de telles opérations, le contrôle de l’ONU sur les contingents est tel qu’il est admis que seul l’ONU est partie au conflit, et non les États contributeurs de troupes. Mais si l’ONU, ou toute autre organisation internationale, peut être partie au conflit, quel est le droit applicable ? Par exemple, comme nous le mentionnons plus haut, l’article 2 commun aux Conventions de Genève s’applique aux conflits armés surgissant « entre deux ou plusieurs Hautes parties contractantes ». Dès lors, à l’heure actuelle, les organisations internationales ne sont pas liées par les Conventions de Genève. Bien qu’elles ne soient pas liées par les Conventions de Genève, les organisations internationales sont des sujets de droit international. A ce titre, elles doivent donc respecter l’ensemble du droit international humanitaire coutumier et font notamment parties du DIH coutumier les obligations de respecter et de faire respecter le DIH. Concernant les troupes déployées dans des missions de l’ONU, le Secrétaire général a publié en 1999 une circulaire consacrant le respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies. Cette circulaire énonce certains principes fondamentaux du DIH que le Secrétaire général de l’époque, Kofi A. Annan, reconnait comme applicables aux forces onusiennes.

Respecter et faire respecter le DIH

Si elles ont l’obligation de respecter le DIH, les organisations internationales ont également l’obligation de faire respecter le DIH par les parties au conflit qu’elles soutiennent. En effet, dans l’écrasante majorité des cas, les forces multinationales vont être déployées dans un conflit préexistant, souvent en soutien à une des parties belligérantes. Le type de soutien accordé peut varier et revêtir de nombreuses formes. Il ne doit pas spécialement atteindre un seuil tel que l’on puisse considérer l’organisation comme partie au conflit. À partir du moment où une relation de soutien à une partie au conflit existe, l’organisation doit veiller à ce que la partie qu’elle soutient respecte le DIH. Mais concrètement, comment influencer la partie belligérante pour qu’elle respecte le DIH ? Quelles sont les mesures que peuvent prendre les organisations pour aider les parties à respecter leurs obligations au regard du DIH ? Et surtout, comment influencer les choix pris par les Etats partenaires ? Le CICR a identifié ces questions dans son rapport sur le droit international humanitaire et les défis posés par les conflits armés contemporains, publié à l’occasion de la XXXIIIe Conférence internationale, en 2019. Par le biais de son initiative Support Relationships in Armed Conflict, le CICR a commencé à identifier les mesures pratiques qui peuvent être prises par les acteurs de soutien : évaluations préalables ; mécanismes permettant d’identifier les comportements répréhensibles d’un partenaire et d’y répondre ; possibilité de revoir ou suspendre le soutien ; formations et encadrement en DIH continus, concrets et spécifiques au contexte ; renforcement des capacités ; … Afin de pouvoir mieux soutenir à l’avenir ces acteurs des relations de soutien, le CICR continue de travailler sur ces questions et à dialoguer avec ces acteurs et avec ceux qui bénéficient du soutien. En discutant de ses recommandations, le CICR veut les améliorer et tirer profit des expériences de chacun.